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矿产资源开发与资源诅咒——以内蒙古为例

2016-11-07  点击:[]

编者按:我中心研究员达林太博士及于洪霞教授的论文“矿产资源开发与资源诅咒”一文最初在“北方经济”杂志2015年第七期上发表后引起了广泛的关注。2015年11月6日,国务院发展研究中心信息网站“国研网”“区域经济”栏目,“内蒙古——经济分析”中全文转载了此文。达林太博士的研究,对当前经济发展中存在的问题,尤其对矿产资源开发中的问题做了深入的分析,所提出的“利益分配不公平导致的‘资源诅咒’”现象,已经引起了学界及政界的关注。希望他的研究,能给国家和自治区的经济发展政策的制定带来新的启示。

                矿产资源开发与资源诅咒——以内蒙古为例

达林太1,于洪霞2

                          

在以资源消耗和环境污染为代价的增长模式下,中国的矿产资源经济增长的极速和失速,如同诅咒一般,与中国经济体呈现出一致的节奏。同时,随着矿产资源大省山西在资源领域塌方式腐败的公布,公众对矿产资源领域的分配问题又提到了政治高度。本研究依据西方经济学的价值理论,结合内蒙古的资源开发及利益分配的典型案例,分析并提出了矿产资源开发在不同的权益主体之间的合理分配份额。并就利益分配不公平导致的“资源诅咒”进行了简单的分析,为避免在资源领域形成经济寡头向政治寡头的转变,国家需确立合理有效的分配制度,去促进社会公平。 

一、国内外“资源开发利益分配与资源诅咒”的理论比较

(一)国外矿产资源开发收益与资源诅咒理论

1. 国外的经济理论。古典经济学家(斯密,1776;马尔萨斯, 1798;萨伊,1803;、李嘉图,1817)等人认为劳动工资、土地地租、资本利润和国家税收是矿产资源分配理论的主要内容。穆勒(1848)认为赋存的矿产资源还具有游憩价值,地租它受制于一定的矿产资源供给。新古典经济学家Sorely借用穆勒在分析采矿业时使用了机会成本的概念,提出李嘉图农业地租理论不能用来分析采矿业,把矿藏所有者的收益分为三类:固定地租、单位收益和特许经营权。L·C·格雷(1914)通过对煤炭的资源地租的研究,发现了挖掘矿藏可耗竭储量的内在稀缺性,第一次提出了租金的概念。霍特林(1931)第一个提出矿产资源在开采成本不变时,租金的增长率等于利息率。其后的现代经济学派讨论主要集中在(产权中的)所有权与收益权上。20世纪70年代随着可替代资源的后备技术概念出现,理论界对矿藏的租金形成提出新的依据:一是来自某一时点的质量的变化,这是静态的李嘉图租金;二是在不同时期中,同样一吨矿石由于利率的上升所产生的租金,这是一种动态的霍特林租金,随着租金理论的不断深入,国外矿产资源开发的权利金成为调节资源分配的主要手段。

2)权利金是国外体现矿山国家所有权的主要手段。美国的矿产资源有偿使用的税费主要有三种:权利金、租金和红利。采矿人因开采矿产资源而向所有权人(联邦)逐年支付权利金。除了交纳税费之外,还需交纳红利和租金。澳大利亚每年除了征收权利金外, 1975年开始对能产生级差地租的矿床征收开采所得的附加利润资源租金税。前苏联(1980)使用了储量批发价格等于探明储量可回收的价值减去资金平均利润与开采储量的成本的总和公式,结束了矿产资源的无偿使用制度_。从近年来国际案例看,至少有102个国家对矿产资源实行了权利金制度、资源附加利润税制度、矿业权制度、耗竭补贴制度以及一般的工商税费制度。

3.国外的资源诅咒理论。20世纪50年代的经济学理论基本强调充裕的自然资源对地区经济增长有正面的边际贡献,相对于资源贫乏的地区,能够获得更多的资本积累,带来更快的经济增长。但是有些经济学家在反思二次世界大战后的绝大多数资源丰富的发展中国家,发现他们并没有通过这些自然资源发展起来,尤其是经历资源繁荣后,其发展速度反而低于自然资源匮乏的国家。萨克斯与沃纳(1995)对自然资源充裕程度与经济增长之间的关系进行了实证研究,在控制初始人均收入、贸易政策、政府效率和投资率等影响经济增长的多种变量后,自然资源充裕度与经济增长速度成反比。应证了奥迪(Auty,1993)提出的“资源诅咒”。  

其后,罗斯(Ross,2001)非常深入细致的讨论了资源充裕尤其是资源繁荣对政治体制选择的影响机制。首先是租金效应,点资源的开发在资源繁荣时期带来大量的租金,政府有足够的财力可以通过减少税收,增加支出,减缓民众对民主政治的需求。其次是资源开发带来的大量租金容易导致地区冲突,这些国家扩大军事和内部安全支出,减缓民主进程。再次是现代化效应,资源充裕可能会对城市化、民众教育水平的提高,职业专业化等方面产生负面影响,不利于社会和文化机构的转型,无助于民主政治体制的形成。

托维克(2001)和穆尔希德(2004)构建了一个包含规模收益递减和寻租行为的静态模型,该理论认为:资本为了获取资源租金而浪费性寻租博弈会导致宏观经济增长崩溃。资源部门的寻租行为往往会在一个地区内扩散,扩散到其他产业的经营上,导致贪污盛行,从而影响这一地区的行政效率和损害政府形象,进而影响这一地区生产效率和居民福利。

(二)国内学者关于资源开发及利益分配的观点

1.中国的矿产资源开发收益理论

中国的矿产资源开发理论源于马克思的劳动价值理论,马克思否定了李嘉图的劳动本质是一种价值标准,他认为劳动是价值。自然资源本身不是人类劳动的产品,它的作用只是形成使用价值,而不形成交换价值(马克思,1875)。由于受马克思资源无价论和建国以来国家垄断经营的影响,中国资源价格研究较晚。20世纪80年代中期,北京环境保护科学研究所提出了资源价格理论,该理论基本上认为自然资源是无价的,并对中国资源定价实践中有着重要的影响力。

2.国内矿产资源开发的税收制度

中国当前矿产资源有偿使用制度分三个部分:资源税、资源补偿费以及采矿权使用费和探矿权使用费。矿山企业应缴的税费主要包括增值税、所得税、资源税、矿产资源补偿费和排污费等,其中增值税是主要税种。

资源税应属于国家通过政治权利无偿取得的收益。中国的矿产资源补偿费应属于矿产资源国家所有权的权益体现。但《矿产资源补偿费征收管理规定》第11条又规定其主要用途为矿产资源勘查,实际费率极低补偿费成为了地方经费的补助来源,没有真正体现出国家所有权人的权益。

3.本研究的意义

中国的矿产资源开发资源诅咒研究仅限一些新闻报道,由于资源诅咒最初的传导机制是由于不合理的分配机制导致的宏观经济失调。也就导致理论很难为国家矿产资源开发与利益分配和避免资源诅咒的实践提出建设性建议。本研究选取内蒙古 “十一五”和“十二五”期间资源开发的数据,以及最新的2012年的数据作为研究基础,对其各利益主体分配进行实证分析,以填补目前对资源开发利益分配导致资源诅咒的实证研究这一空白。

二、内蒙古采矿业及其利益分配

(一) 采矿业成为规模以上工业的主导产业

    采矿业从 2000年以后就成为内蒙古自治区的主导产业。其中工业总产值由2000年的105.18亿元,增加到2012年的5703.4329亿元,占规模工业企业比重由2000年的14.04增加到2012年的31.35。规模以上的采矿业的利润由2000年的1.60亿元,增加到2012年的1096.9339亿元,占规模以上工业利润的比重由2000年的9.94增长到2012年的59.11%,内蒙古2012年规模以上采矿企业从事采矿的从业人员为384800人(内蒙古自治区统计局,2013)。

  (二)内蒙古自治区采矿业中的利益分配

中国于1994年实施了分税制财政体制改革, 并在之后的30年期间,先后对这些税、费分配比例进行了多次的调整,最终形成了现在的政府间的分税体系。

1. 税费在中央和地方之间的分配链

矿山企业直接分配的税种:增值税、所得税和资源税。除了这些税种外还有政府性收费,和税收相比,由于是由地方政府的相关部门去征收,其随意性很大。

矿产资源补偿费的分配比例是中央与省、直辖市5:5分成,中央与自治区(包括贵州、云南、青海)为4:6。探矿权使用费以勘查年度计算,逐年缴纳。探矿权使用费和国家出资勘查形成的探矿权价款,全部纳入国家预算管理。在县、乡煤炭公路维改费方面,财政部规定,煤炭企业每吨原煤不超过2元(不包括铁路运输的煤炭)。排污费是用于污染治理的专项性收费。以上五项政府性收费企业作为管理费用计入开采成本。

中央企业所得税。由当地国税部门代征,直接进入中央库,全部归中央所有,其税后利润,通过报表汇总的方式,上缴给总部,由总部缴入当地税务部门。地方企业向当地国税部门上缴的企业所得税按照中央地方6:4的比例分成,企业一般不向地方上缴利润。

股东收益。按照现行的《会计准则》和《财务通则》,企业出资人通过在税后的股权取得股东收益。税后留利。按照《会计准则》与《财务通则》,企业税后利润扣除股东分配收益后的收获,这部分收益属于企业所有。

2.内蒙古采矿业各主体之间的利益分配

解放后,内蒙古矿山企业一直以国有经营为主,上世纪90年代后出现了一些小型私营个体采矿企业,90年代末到本世纪初,地方一些国企和乡镇矿山企业开始转制,使国有资本在采矿业中下降。其后,随着资源价格的上涨,央企也进驻之后其不断地整合个体、私营矿山企业,使得国有资本所占的比例上升。

    表1        内蒙古按所有制划分的采矿企业产值及利税(2012)(亿元)

工业总产值

主营业务和税收附加

利润总额

本年度应缴所得税

企业净利润

本年应交增值税

全部采矿企业

5703.4329

112.0011

1096.9339

274,2335

822.7004

374.3176

国有及国有

控股企业

1784.3919

40.7812

367,4904

91.8726

275.6178

142.6287

非国有采矿企业

3919.041

71.2198

729.4435

182.3609

547.0826

360.5478

注:依据统计年鉴规模以上和规模以下的采矿企业的各项数据计算,内蒙古自治区统计年鉴(2013)

企业的利润一般不在地方政府间分配,上表是按照税费收缴、实现利润等实际的统计数据和国有或国有控股企业的央企和地方企业以及国有或国有控股企业的国有资本的占比来推算的,这里的劳动者报酬作为工资计入了企业生产成本。

表2         内蒙古采矿业各利益主体之间的收入分配(2012)

非国有资本净收益

中央税费收入

地方税费收入

央企国有资本收益

地方国有资本收益

劳动者报酬

分配(亿元)

629.7679

486.0581

274.4941

96.4662

96.4662

125.98

占比(%)

39.78

30.70

17.34

6.09

6.09

  

依据表1——2计算制表

从上表可见,在2012年内蒙古自治区采矿业的各利益主体的收入分配中,排在第一位的是非国有资本净收益,第二位是中央财政收入,其后依次为地方财政收入、国有资本净收益和劳动力报酬。

 

三、内蒙古矿产资源开发利益分配及资源诅咒分析

(一)畸形的内蒙古采矿业利润分配

国外主要矿产大国,自然资源利润被并入了总体预算。在绝大多数国家,自然资源利润都在中央(联邦)政府之间分享,但在少数情况下,地方原住民也会以土地最初居住者的身份,获得资源所有权和享用权的分配。还有与地方社区分享的案例,如建立了矿物发展基金,从中拨出部分资源使用费,返还给受到采矿活动影响的社区居民。

表3      内蒙古自治区采矿业利润和全社会收入比较(2012)

非国有资本

内蒙古乡村居民

内蒙古城镇居民

内蒙古全区居民

采矿业劳动者

人口(万人)

1052.3

1437.6

2489.9

21.0414

收益或全部收入(亿元)

629.9679

80.0906

332.804

412.8946

125.98

非国有资本净收益(100)

100

12.71

52.83

65.54

20

依据内蒙古自治区统计年鉴和表3算制表

内蒙古采矿业2012年非国有资本净收益是内蒙古自治区全民2472.2万人的全部收入的1.53倍。内蒙古自治区2000年财政收入占GDP的比7.2%,增加到2012年为17.5%,增幅为165%,内蒙古自治区农牧民的纯收入总和占GDP的比2000年为18%,下降为2012年5.04%,下降幅度为257%;内蒙古自治区城镇居民可支配收入的总和占GDP的比2000年为33%,下降为2012年20.33%,下降的幅度为62.32%。矿产资源开发的财富哪里去了,上表回答了公众的质疑,和矿产资源开发“资源诅咒”的机理。

(二)资源租金和资源诅咒

矿产然资源行业缺乏制造业部门所具有的规模收益递增和正外部性的特征,在生产要素既定的前提下,大量生产要素转移到矿产资源开发上,将直接排挤了具有增长能力的产业的投入。而且资源产业的资本存量和劳动力,有很强的行业专属性,且很难转型。资源产业繁荣期间容易形成丰厚的资源租金,大量的人在寻租方面投入更多的精力,减少生产性的投入,这必然会走入“资源诅咒”的发展陷阱。从全世界范围内看,依靠资源开发而迅速成长起来的城市,在外部驱动减弱了之后,必然陷入发展的 “资源诅咒”陷阱。中国典型的新煤城鄂尔多斯,还是老煤城大同、鸡西等城市,都没有跳脱开这个规律。

        四、走出资源诅咒发展陷阱的几点讨论及建议

研究并改革目前的税费制度和分配制度,推动矿产资源有偿使用的研究,是矿产资源开发避免“资源诅咒”最重要的一个课题。

(一)经济理论延后使得矿产资源国家所有权在经济利益上没有实现

西方发达国家,认为矿产资源是一种资产,在生产过程应该和劳动力、资本要素一样获得报酬。该报酬应归资源所有者国家所有。中国由于价格形成机制理论的不完善,使国家所有权没有体现。因此,国家设立矿业权制度,通过出让矿业权,征收权利金,在经济上实现矿产资源国家所有权利益。

(二)资源开发利益冲突在一定程度上影响经济社会的稳定

国外的矿业权人即企业生产资料所有者借助于资本份额获取资产收益。而中国的资源开发者获得资产收益;又由于法律不完善赋予的垄断性,获得了其正常利润之外的超额利润;同时,矿业权人又获得了属于国家所有的租金收益。由于资源分割的规则和利益占有方式的变化,不同利益相关者的冲突日趋激烈,国家应该对矿产资源企业征收采取累进税制资产税,避免前苏联和后苏联的俄罗斯资源领域经济寡头像政治寡头演进的教训,

(三)中国资源价格扭曲危害宏观和微观经济运行

中国矿山生产中环境资源的投入和服务没有计入生产成本和产品价格之中,矿产资源作为资产的存量未加以记录,矿产资源的流量也未能被反映,导致新国民经济核算体系难以实施,最终导致的矿产资源开发城市的“资源诅咒”陷阱。政府应选择不同调控工具,使矿业权的取得成本、环境成本和耗竭补贴成本等在收益分配中得到完全体现,降低负外部性,解脱“资源诅咒”发展陷阱。

(四)矿产资源开发中农牧民的权益没有得到保护

在现有土地法律制度下,矿产资源开发极易导致劳动力和土地分离,农牧民的劳动力生产和劳动力再生产不能保障,极有可能演化为社会不安定因素。矿区的农牧民变补偿为剩余索取,给他们平等发展的机会。

    作者单位:(1.内蒙古大学蒙古学研究中心, 2.内蒙古农业大学经济管理学院)

 

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